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拒绝国民党兜售的内阁制

曹长青

国民党阵营最近有一种呼声,认为台湾应实行“完全内阁制”。国民党的当红人物朱立伦和郝龙斌鲜明地提出这种建议,给人一种明显的感觉,他们不是真正为了体制改革,而是出自国民党自身的利益和他们自己私利的算计。

“九合一”选举,国民党惨败。泛蓝感觉2016年总统大选他们会输,但如果改成内阁制,他们就可继续掌权。因为实行完全内阁制,赢得立法院多数席位的党魁就会出任行政院长(总理或首相)。以泛蓝在国会目前占多数的情况下,他们评估2016还可能保住这个局面。这样,即使民进党或绿营(候选人)赢了总统府,但由于实行了完全内阁制,就等于总统成为虚位元首,而国民党党魁出任的行政院长(总理/首相)就拿到了实权。这是国民党的如意算盘。

如果不是政治算计,而从选择最佳国家体制的角度,内阁制和总统制,到底哪种制度对台湾比较有利?我个人认为,美国模式的总统制是一个更有优越性的选择∶

首先,台湾现有体制虽被称为“总统内阁混合制”,但其实已偏向“总统制”∶总统直选产生,并有较大权力。行政院长(相当西方的总理)是由总统提名(立法院通过)并服从总统。在现有体制下,如继续往总统制迈进,比从头实行内阁制代价要小。

第二点更重要,总统制比内阁制更稳定。美国的宪政民主公认比较成熟,四年一选总统,同时改选参众两院议员。由于是采取赢者通吃的规则,所以国会基本是两大党主导,没有小党的空间。即使美国总统触犯法律被国会弹劾,也是副总统继任,行政部门照旧运作,不存在内阁制那种提前解散国会、或总理被不信任票赶下台的政治危机。美国政局稳定,并是全球唯一超强,跟这种体制有相当的关系。

内阁制被认为更能照顾各种团体的利益,因为小党也能进入国会。但其弊端也很明显。由于不是直选总统,而是选政党(由多数党的党魁出任有实权的总理或首相),结果导致小党林立。同时由于选票被众多小党瓜分,大党很难拿到国会多数,只能联合小党组阁。但联合政府往往因政治分肥不均或内斗,某小党撤回支持而导致垮台,被迫提前全国大选。

这种制度不仅更刺激政党内部、政党之间的政治交易,也使选民对国会内讧不满,对选举频繁厌倦,导致投票热情下降,政治参与感冷漠。

这种情况在很多内阁制国家出现。最典型的是意大利,自1946年公民投票废除君主制、建立内阁制的共和体制、开始选举,到今年(2015)总共69年,意大利却已经产生了64届政府!差不多每年一届。在这64届政府中,只有一个总理(贝卢斯科尼)勉强做满了任期,其他全部都被倒阁或被迫提前选举。

“内阁制”导致国会常内讧,联合政府难以为继,只得重选。意大利的频繁选举、权争激烈,内阁像跑马灯,连欧洲媒体本身都称其为“闹剧”。

世界最大的民主国家印度(人口仅次于中国)也是这样,因为实行内阁制,很多时候执政党无法拿到国会多数席位、而被迫组联合政府,结果因小党闹分裂,而不得不提前大选。例如1998年那次全国大选,右翼人民党(BJP)虽得票第一,但席位在国会没过半,只得与19个小党组成联合政府,结果一个5席的小党“反叛”,人民党内阁就在反对党的“不信任”投票中因跑了一票而垮台,而被迫举行全国大选。印度现有合格选民8.14亿,政党700多个,在国会赢得席位的党就有36个,整个投票计票过程用了20多天,可谓花费巨大,劳命伤财(2014年印度大选花费50亿美元)。

相比之下,总统制比较稳定,总统只要不因犯法而被弹劾,就可稳做一届。这样不仅有利对国家的管理,国家元首也不必煞费苦心跟小党周旋、交易,更可促进政局稳定和政治生态的健康。

另外,台湾如实行总统制,就可全面废除现有的“不分区立委”制。所有立委都得凭自己的能力由票选产生,而不是靠跟党高层的关系,或以团体代表名义,旱涝保收地直入立法院。

在美国,100名联邦参议员和435名众议员,以及所有地方议员,都是通过一人一票的选举产生,美国的建国之父们没有设立“分肥立委”,也没有指定利益团体或族群代表的制度。即使对土著的印第安人,也没有设国会保障名额,所有人都得经过选票,真正体现主权在民。

而像目前台湾这种既倾向总统制,又有“不分区立委”的“混合”,实在是到了混乱程度。

如果实行完全的总统制,就不会因为总统大选的当选人得票率没过半(或双方差距在5%或50万票之内),为了所谓的政局稳定,在反对党的压力下不得不筹组联合政府。而联合政府从来都是假联合、真内斗(各党派之间争夺权力)。

还以美国为例,二千年美国总统大选,有一亿多人投票,即使在关键的佛州,共和党候选人布什只领先500多票,如此票数接近,美国也没有组联合政府;毕竟是总统制,就不再采用印度、意大利、以及英国、德国等那样的联合内阁。

以台湾的政治现状,如倾向总统制,就更不宜组联合内阁。尤其是在蓝绿强烈意识形态之争的情况下,所谓联合内阁,必定是徒有其名,甚至徒增纷扰。而采取赢一票也是赢的通吃规则和观念,更有助于长远的制度性稳定。也就是说,从制度层面,就堵住了哪个党派想政治算计(权争)的路子;而回归到完全尊重民意、尊重一人一票的选举结果。

2015年1月19日于美国

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2015-01-19

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