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总统和大法官的战争

曹长青



在美国,总统是三军统帅,被认为是这个世界上最有权力的人。美国最高法院,是解释被美国人视为“政治圣经”的宪法的最权威机构,所以,九个大法官是法律的守护神。

但最近美国总统和大法官之间发生了冲突,引起美国人对宪政的讨论∶总统和大法官,谁的权力更大?

事情发生在奥巴马总统首次国会演讲时,竟公开批评了最高法院日前的一项裁决,当时奥巴马所属的民主党议员起立鼓掌,而最高法院的几位大法官,就坐在前排,场面相当尴尬。

法律专家说,这是没有先例的,奥巴马不懂规矩,应该道歉。目前在保守派阵营人气最旺的前副总统候选人佩林批评奥巴马“令最高法院尴尬,不尊重三权分立”;共和党议员痛斥奥巴马“无礼”;还有宪法学教授说,奥巴马“伏击”大法官,使其当众被“奚落”,极为不敬。

●总统批法官惹争议

事情的起源是,美国最高法院九名大法官近日以五比四作出裁决,取消长期以来政府对企业资助竞选活动的限制。在上次总统大选时,一个名为“公民联盟”的非营利组织,要在电视上播放广告片《希拉莉》,批评这位现任国务卿(当时是参议员)。结果被地方法院判决该广告片违反了《竞选改革法》,该法案规定,企业或工会不得在总统初选前三十天、总统大选前六十天,使用自己的资金投入和选举相关的电视、广播广告。虽然“公民联盟”强调,影片所讲都是事实,不带党派立场,但最後还是被禁止在电视上播放。

该案打到最高法院,结果原裁决被推翻。大法官认为,美国有关竞选资金的旧法规抵触美国宪法第一修正案的保护言论自由原则,政府不能管制政治言论,无权限制企业、工会或政治团体表达对政治候选人“意见”的花费额度。

美国发行量最大的报纸《华尔街日报》认为,最高法院的这项裁决是“把钳制美国人嘴巴的胶带撕掉了”,将促使支持和反对政治候选人的团体大量增加,刺激公众的政治参与热情。奥巴马政府试图控制企业的努力,以及全力推行的医疗保险计画等,都可能因此受挫。

最高法院裁决的重点,是保护言论自由,而奥巴马则批评这是为“利益集团用金钱介入政治开了绿灯”,并发誓将通过国会立法,抵销最高法院的这一裁决效应。由此将开启一场总统和最高法院的“战争”。

●制约总统的“九个老家伙”

历史真是惊人地重复,当年民主党籍总统罗斯福和保守派占多数的最高法院,在三十年代经济危机时,也是围绕对企业的限制等,发生了一场“战争”。当时罗斯福跟现在的奥巴马一样,也是利用民主党在参众两院占多数,就强力推行国家控制经济的“新政”,提出《联邦紧急救济法》、《农业调整法》、《国家复兴法》等,甚至把钢铁厂等也要收归国有,开了政府全面干预国民经济的恶劣之头。

面对罗斯福要走被哈耶克称之“奴役之路”的计划经济,美国最高法院使用“司法审查权”,在很多企业控告政府案中,以政府干预、损害私人权益为由,判决罗斯福政府的《国家复兴法》等“违宪”;包括钢铁厂国有化,也被判违宪,不得实施。哈耶克在《自由秩序原理》中说(三联译本240页),“美国最高法院无争议地推翻《国家复兴法》,使美国幸免於难,没有跌入因(罗斯福)推行一种极为不明智的措施而可能导致的灾难之中” 。

在最高法院创立的140多年中,所裁决废止的政府法令才60多种,而对罗斯福政府,仅在一年多中,就把有关“新政”的法案否决了十几种。另外下级的联邦法院也有1,600多项类似裁决,也是限制或否决干预自由经济的新政法案。

当年高票当选的罗斯福总统,也像今天的奥巴马一样,对最高法院等的裁决恼羞成怒,气急败坏地宣布要跟大法官“战斗”。但大法官是终身制,总统无权罢免。於是罗斯福向国会提出改组最高法院的“最高法院整顿案”,要把大法官由九人增至十五人。当时罗斯福发誓,决不能让美国人的命运控制在“九个老家伙手里”。

●为破坏美国宪政开先河

最高法院增加大法官,由总统提名,经参议院通过。当时罗斯福所属的民主党在参院有75席之多,占四分之三。罗斯福提名的新法官,当然是支持“新政”的左派,可以打破最高法院保守派占多数的结构。

虽然当时罗斯福的新政得到左翼知识份子的狂热支持,他也是高票胜选,被歌颂为是带领人民走出大萧条的“大救星”。但美国的有识之士,还是认知到,如果这样为了现实的经济政策就轻易改变当时已有一百多年历史的最高法院九名大法官制度,那对美国宪政民主将是一个严重破坏。当时罗斯福要增加大法官的议案,在“举国上下引起了惶惑、错愕、惊恐和反对”,最後连民主党主导的参院司法委员会也没敢通过,提出报告说,这“违反历史上的一切先例,破坏了宪法给予少数派的保障。”并精辟地指出∶“如果要求最高法院去迎合那些因政治上的缘故而引发的一时高涨的情绪,那麽最高法院最终必定会受制於一时的舆论压力,而这种舆论很可能会融入当时的暴民情绪,这样势必与冷静的、长远的考虑相违背。”

但是,在罗斯福如此大胆、嚣张的威胁下,最高法院退怯了,不敢再否决新政。不久,一些保守派大法官知趣地退休了,腾出了位置。罗斯福提名了力挺新政的大法官,其支持者在最高法院成为多数。由此罗斯福的国家干预经济的新政,就畅通无阻了。美国倾向社会主义的退休保险制度、福利制度、最低工资等等,都是从罗斯福时代开始建立的。

●重描罗斯福的败笔?

美国从开国总统华盛顿开始,就有不成文的规矩和惯例,总统最多做两届。但到了罗斯福那里却被改变了。由於经济大萧条,然後又是二战,罗斯福利用这些机会,贪恋权力,一而再、再而三地选总统,居然当了四届,完全破坏了总统两届任期的惯例(罗斯福在第四任开始的第73天去世)。由於罗斯福总统任期太长,所以有机会前後提名了多达九名大法官,创了美国历史之最。由於大法官年老退休或去世,到1943年时,整个美国最高法院的九名大法官,全部都是罗斯福提名的,新法院被称为“罗斯福法院”,等於是民主党开的。

这种局面也使美国最高法院从三十年代一直到八十年代,长达半个世纪都被左翼自由派法官主导。後来国会为了防止罗斯福式的恋权,制定通过了宪法修正案第22条,把总统任期正式法律限制为两届。

罗斯福当年要改组最高法院,和大法官对抗之举,是他除了恋权任期四届之外,最被史家话诟之处,是他的政治败笔和污点。今天,奥巴马难道要重蹈这个覆辙?我们拭目以待。

——原载《看》双周刊2010年2月

2010-02-24

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