總統和大法官的戰爭

曹長青



在美國,總統是三軍統帥,被認為是這個世界上最有權力的人。美國最高法院,是解釋被美國人視為“政治聖經”的憲法的最權威機構,所以,九個大法官是法律的守護神。

但最近美國總統和大法官之間發生了衝突,引起美國人對憲政的討論:總統和大法官,誰的權力更大?

事情發生在奧巴馬總統首次國會演講時,竟公開批評了最高法院日前的一項裁決,當時奧巴馬所屬的民主黨議員起立鼓掌,而最高法院的幾位大法官,就坐在前排,場面相當尷尬。

法律專家說,這是沒有先例的,奧巴馬不懂規矩,應該道歉。目前在保守派陣營人氣最旺的前副總統候選人佩林批評奧巴馬“令最高法院尷尬,不尊重三權分立”;共和黨議員痛斥奧巴馬“無禮”;還有憲法學教授說,奧巴馬“伏擊”大法官,使其當眾被“奚落”,極為不敬。

●總統批法官惹爭議

事情的起源是,美國最高法院九名大法官近日以五比四作出裁決,取消長期以來政府對企業資助競選活動的限制。在上次總統大選時,一個名為“公民聯盟”的非營利組織,要在電視上播放廣告片《希拉莉》,批評這位現任國務卿(當時是參議員)。結果被地方法院判決該廣告片違反了《競選改革法》,該法案規定,企業或工會不得在總統初選前三十天、總統大選前六十天,使用自己的資金投入和選舉相關的電視、廣播廣告。雖然“公民聯盟”強調,影片所講都是事實,不帶黨派立場,但最後還是被禁止在電視上播放。

該案打到最高法院,結果原裁決被推翻。大法官認為,美國有關競選資金的舊法規抵觸美國憲法第一修正案的保護言論自由原則,政府不能管制政治言論,無權限制企業、工會或政治團體表達對政治候選人“意見”的花費額度。

美國發行量最大的報紙《華爾街日報》認為,最高法院的這項裁決是“把鉗制美國人嘴巴的膠帶撕掉了”,將促使支持和反對政治候選人的團體大量增加,刺激公眾的政治參與熱情。奧巴馬政府試圖控制企業的努力,以及全力推行的醫療保險計畫等,都可能因此受挫。

最高法院裁決的重點,是保護言論自由,而奧巴馬則批評這是為“利益集團用金錢介入政治開了綠燈”,並發誓將通過國會立法,抵銷最高法院的這一裁決效應。由此將開啟一場總統和最高法院的“戰爭”。

●制約總統的“九個老傢伙”

歷史真是驚人地重複,當年民主黨籍總統羅斯福和保守派占多數的最高法院,在三十年代經濟危機時,也是圍繞對企業的限制等,發生了一場“戰爭”。當時羅斯福跟現在的奧巴馬一樣,也是利用民主黨在參眾兩院占多數,就強力推行國家控制經濟的“新政”,提出《聯邦緊急救濟法》、《農業調整法》、《國家復興法》等,甚至把鋼鐵廠等也要收歸國有,開了政府全面干預國民經濟的惡劣之頭。

面對羅斯福要走被哈耶克稱之“奴役之路”的計劃經濟,美國最高法院使用“司法審查權”,在很多企業控告政府案中,以政府干預、損害私人權益為由,判決羅斯福政府的《國家復興法》等“違憲”;包括鋼鐵廠國有化,也被判違憲,不得實施。哈耶克在《自由秩序原理》中說(三聯譯本240頁),“美國最高法院無爭議地推翻《國家復興法》,使美國倖免於難,沒有跌入因(羅斯福)推行一種極為不明智的措施而可能導致的災難之中” 。

在最高法院創立的140多年中,所裁決廢止的政府法令才60多種,而對羅斯福政府,僅在一年多中,就把有關“新政”的法案否決了十幾種。另外下級的聯邦法院也有1,600多項類似裁決,也是限制或否決干預自由經濟的新政法案。

當年高票當選的羅斯福總統,也像今天的奧巴馬一樣,對最高法院等的裁決惱羞成怒,氣急敗壞地宣佈要跟大法官“戰鬥”。但大法官是終身制,總統無權罷免。於是羅斯福向國會提出改組最高法院的“最高法院整頓案”,要把大法官由九人增至十五人。當時羅斯福發誓,決不能讓美國人的命運控制在“九個老傢伙手裡”。

●為破壞美國憲政開先河

最高法院增加大法官,由總統提名,經參議院通過。當時羅斯福所屬的民主黨在參院有75席之多,占四分之三。羅斯福提名的新法官,當然是支持“新政”的左派,可以打破最高法院保守派占多數的結構。

雖然當時羅斯福的新政得到左翼知識份子的狂熱支持,他也是高票勝選,被歌頌為是帶領人民走出大蕭條的“大救星”。但美國的有識之士,還是認知到,如果這樣為了現實的經濟政策就輕易改變當時已有一百多年歷史的最高法院九名大法官制度,那對美國憲政民主將是一個嚴重破壞。當時羅斯福要增加大法官的議案,在“舉國上下引起了惶惑、錯愕、驚恐和反對”,最後連民主黨主導的參院司法委員會也沒敢通過,提出報告說,這“違反歷史上的一切先例,破壞了憲法給予少數派的保障。”並精闢地指出:“如果要求最高法院去迎合那些因政治上的緣故而引發的一時高漲的情緒,那麼最高法院最終必定會受制於一時的輿論壓力,而這種輿論很可能會融入當時的暴民情緒,這樣勢必與冷靜的、長遠的考慮相違背。”

但是,在羅斯福如此大膽、囂張的威脅下,最高法院退怯了,不敢再否決新政。不久,一些保守派大法官知趣地退休了,騰出了位置。羅斯福提名了力挺新政的大法官,其支持者在最高法院成為多數。由此羅斯福的國家干預經濟的新政,就暢通無阻了。美國傾向社會主義的退休保險制度、福利制度、最低工資等等,都是從羅斯福時代開始建立的。

●重描羅斯福的敗筆?

美國從開國總統華盛頓開始,就有不成文的規矩和慣例,總統最多做兩屆。但到了羅斯福那裡卻被改變了。由於經濟大蕭條,然後又是二戰,羅斯福利用這些機會,貪戀權力,一而再、再而三地選總統,居然當了四屆,完全破壞了總統兩屆任期的慣例(羅斯福在第四任開始的第73天去世)。由於羅斯福總統任期太長,所以有機會前後提名了多達九名大法官,創了美國歷史之最。由於大法官年老退休或去世,到1943年時,整個美國最高法院的九名大法官,全部都是羅斯福提名的,新法院被稱為“羅斯福法院”,等於是民主黨開的。

這種局面也使美國最高法院從三十年代一直到八十年代,長達半個世紀都被左翼自由派法官主導。後來國會為了防止羅斯福式的戀權,制定通過了憲法修正案第22條,把總統任期正式法律限制為兩屆。

羅斯福當年要改組最高法院,和大法官對抗之舉,是他除了戀權任期四屆之外,最被史家話詬之處,是他的政治敗筆和污點。今天,奧巴馬難道要重蹈這個覆轍?我們拭目以待。

——原載《看》雙週刊2010年2月

2010-02-24

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