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美國大選和“選舉人”制度

曹長青

11月的第一個星期二,美國將舉行選舉,每四年總統大選,每兩年改選國會(被稱為中期選舉)。

按美國先賢設計的選舉制度,總統大選不是在全國範圍內計算誰贏得注冊選民的“人頭票”多數來確定贏輸,而是按照總共538張“選舉人票”計算,哪個候選人贏得超過半數的270張,誰就是美國的下屆總統。

2000年美國大選時,由于出現查票糾紛,不僅中國、古巴、馬來西亞等國家的官方媒體借機嘲諷美式民主,批評美國的“選舉人”制度不體現一人一票、多數當選的民主原則;也有不少普通人弄不明白美國為什麼要實行“選舉人”制度,而不是按人頭票計算。但如果對“選舉人”的歷史和作用稍加瞭解,就會發現,恰恰是這種選舉方式,體現美式民主的特色,並保證着美國憲政制度的穩定和有效。

在二百年前美國剛建國時,美國的先賢就設計了“選舉人”制度,當時主要目的是為了防止政客向選民虛假承諾騙取選票,由“選舉人”間接選總統,以避免弊端。但今天這層意義已消失,它和間接選舉無關,也沒有實際的選舉人,只有“選舉人票”。這種制度主要是為了尊重各州的權利,它是美式民主的放權、尊重地方州權的體現。

美國全部“選舉人票”共538張,是參議員(100名)、眾議員(435名)、華盛頓特區代表(3名)的總數。參議員按州分配,50州每州2名;眾議員按人口產生,約50多萬人選出一名。例如紐約州約有1,600多萬人口,就有31名眾議員,再加上2名參議員,總共有33張選舉人票。

按照選舉人票制度,任何一個總統候選人如果贏得了這個州的多數人頭票,就算贏得了這個州的所有選舉人票,被稱為“贏者通吃”。候選人在各州贏得的選舉人票累計超過538票的一半(270張),就當選總統。

由于是採用贏者通吃的計算方式,那麼就可能出現候選人贏了全國按人頭計算的普選票,卻因選舉人票沒過半而輸了大選的現象。例如,2000年大選時,在全國人頭票中,民主黨候選人戈爾比共和黨候選人布什多出50萬張,但由于最后在佛羅里達州布什贏了戈爾幾百張人頭票,按贏者通吃原則,布什就贏得了該州的全部25張選舉人票,因而使他的選舉人票在全國超過半數,而當選了總統。

美國一直有人認為“選舉人”制度不合理,呼吁廢除,改採全國按人頭計票制度,誰獲多數票誰當選。據《選舉團和憲法》(Electoral College and the Constitution)作者、丹佛大學法學教授哈德維(Robert M. Hardaway)的研究,過去兩百多年裡,美國國會曾有700多項法案要取消“選舉人”制度,但最后都以失敗告終。以200年計算,等于平均每年就有近4次,但為什麼都沒有通過?

原因是,美國先賢設計的這種選舉制度不僅適合美國聯邦制的國情,並且更體現民主的真諦:在服從多數的同時,能夠尊重少數。具體來說,它有四大好處:

第一,保護小州的利益。美國是聯邦制,50州其實相當于50個“州國”,“州國”和“省”的概念完全不同。“省”意味中央集權,“州國”是聯邦。美國各州都有獨立司法和立法權,例如州巡警不通知對方,不可跨越州界,進入他州。如果開車在美國橫貫旅行,會看到州界間寫著“歡迎到本州”的標志,各州邊界劃分得很清楚。

美國先賢對制度的設計,重點是強調地方分權,而不是中央集權,其憲政理念是把權力下放到各州,並保證大州小州在聯邦層次上權利平等。例如,美國參議院權力比眾議院更大,但參議員的產生,和州的大小、人口多寡毫無關係,而是硬性分配,每州兩名。加州人口是羅德島州的60倍以上,但這最大和最小兩個州的聯邦參議員人數完全一樣。美國建國之初那些小州同意加入聯邦,條件之一就是保證它們和大州有平等權利,並實行“選舉人”制度。

“選舉人”制度符合一人一票、多數當選的民主原則,只不過不是以全國人數為“單位”,而是以“州”為選舉單位。這個多數,不是全國範圍的“多數”,而是每一個州的選民多數,這樣更能保護小州的權益。這種制度迫使總統候選人不能只看重幾個大州,而是看重每一個州,在每一個州獲得多數選票。

而如果實行全國按人頭計票方法,那麼幾個人口眾多的大州聯合起來,就有可能操縱選情。例如,美國最大的7個州(加州、紐約州、德州、賓州、佛州、伊利諾州、俄亥俄州)人口加起來,相當美國總人口的一半。如果實行全國普選票制度,那麼總統候選人只需在這幾個大州拉票,不必再光顧像羅德島、阿拉斯加那樣的小州了。全美只有三張選舉人票的小州有7個,四張的有6個;如果不硬性每州分配2名參議員以及實行“選舉人”制度,這些小州的權益一定被大州吞沒。羅德島州人口雖只是加州人口的60分之一,但選舉人票卻是加州的18分之一,這樣就在某種意義上保護了羅德島州的權益。因此“選舉人”制度不僅符合美國的聯邦制國情,更體現民主的原則:服從多數,尊重少數。

這種“選舉人票”制度有點像NBA籃球賽,它不是按各場贏球總積分(相當于全國按人頭計票),而是以贏得的場次多少(相當選舉人票的每個州)來決出勝負。也就是說, NBA一個賽季打下來,總共82場,它不是累積計算每一場贏的分數,而是以每“場”為計算單位,贏得最多場的,就是賽區冠軍。這樣計算更體現這個球隊的真正總體實力。

“選舉人票”制度的第二個好處是,可以通過贏者通吃的方式,一次到位產生總統,而不會像其他國家那樣,第一輪總統選票沒過半,再第二輪選舉。因為只要有第二輪選舉,就容易有政治分肥和交易,結果會扭曲選民意向,被迫把選票投給其他候選人。

美國實行“選舉人”制度兩百多年來,一次由于兩位候選人的全國選舉人票相等,另一次是三名候選人平分票源,沒人過半,而由眾議院投票在候選人中選出總統。按照美國憲法,眾議院投票做這種仲裁時,並不是435名眾議員全部投票,而是以州為單位,每州一票,過半獲得26州的票才能當選總統。這種規定再次顯示對州的權益的保護和重視。美國兩百年來只有兩次由眾議院票決,意外率才是1%,證明“選舉人”制度相當有效。

第三,“選舉人”制度可以立即產生總統,而避免全國人頭計算選票,清點到每一個村鎮的每一張選票,使總統長時間無法產生。

上次美國總統大選時,佛羅里達州的幾個郡重新點票,就要幾個星期,如果普選票數相當接近,必須重新清點全國的選票,一直到每個村落,那麼全美50州都這樣計票,總統恐怕要幾個月才會產生。而總統產生的時間越長,越容易出現政治麻煩,因為那些政治動物們就會動腦筋鑽這個時間差的空子。

實行“選舉人”制度,贏者通吃,會在選舉當天立即產生總統,敗者承認落選,贏者發表當選感言,選舉就算結束。這種投票就馬上計票,連夜用機器計算出選舉結果的方式,可以避免由于時間拖長而帶來的可能政治糾紛。

根據上述哈德維教授的研究,美國實行“選舉人”制度這二百年來,“幾乎每次都是立即產生總統,上次選舉糾紛是歷史上少有的例外。”而且在實行這個制度的兩百多年中,只有4次(包括戈爾那次)出現候選人在全國普選票中領先,但由于輸了選舉人票而落選的情況;等于兩個世紀才出現4次,頻率極小。

第四是不產生眾多小黨,使憲政制度比較穩定。美國建國兩百多年來,一直是兩大政黨輪流執政,而不是像其他民主國家那樣有很多小黨,這和美國一直實行“選舉人”制度有直接關係。由于選舉人制度是以“州”為“計票單位”,而且又是實行“贏者通吃”的遊戲規則,贏者囊括所有選票,因此,使得票第二多、第三多的候選人毫無所獲。每個州的選舉結果只有一個贏家,沒有第二、第三,這樣就不會產生小黨,更無法產生政黨比例制的多黨制。

政黨過多,尤其是實行政黨比例制的多黨制,兩個小黨就可以聯合起來對抗一個沒有過半數的大黨,或者多黨聯合執政,結果容易導致內閣不穩定,選舉頻繁。在被稱為世界上最大民主國家的印度,也是由于政黨比例制而小黨“叢生”,目前國會有席位的政黨就有30多個。

1998年4月印度人民黨在全國大選獲勝,由于席位沒有過半,只好聯合其他多個小黨組閣,但執政僅375天,就因其中一個僅有18席的小黨內訌而被不信任票投垮,導致印度不得不提前大選,印度人民黨靠聯合24個小黨才在國會席位中過半得以再次組閣。

美國實行“選舉人”制度,就使小黨沒有多大存活空間,兩大政黨輪流執政,不存在多個小黨聯合起來投不信任票而結束內閣的現象。總統因觸犯法律遭彈劾,副總統則繼任,不存在必須解散內閣、提前全國大選之事,從而使政局穩定。

任何一種選舉制度都有它的不足之處,但從“選舉人”制度實行兩百多年的歷史,以及它的特點來看,它雖有缺點,但更符合美國聯邦制的國情,更體現民主原則。因而對那些嚷嚷着廢除“選舉人”制度的美國人,哈德維教授感嘆地說,“這一制度在過去兩百年裡一直很奏效,美國人都被慣壞了。”

2004年10月21日

——原載《觀察》

2014-10-27

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