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拒絕國民黨兜售的內閣制

曹長青

國民黨陣營最近有一種呼聲,認為台灣應實行“完全內閣制”。國民黨的當紅人物朱立倫和郝龍斌鮮明地提出這種建議,給人一種明顯的感覺,他們不是真正為了體制改革,而是出自國民黨自身的利益和他們自己私利的算計。

“九合一”選舉,國民黨慘敗。泛藍感覺2016年總統大選他們會輸,但如果改成內閣制,他們就可繼續掌權。因為實行完全內閣制,贏得立法院多數席位的黨魁就會出任行政院長(總理或首相)。以泛藍在國會目前佔多數的情況下,他們評估2016還可能保住這個局面。這樣,即使民進黨或綠營(候選人)贏了總統府,但由于實行了完全內閣制,就等于總統成為虛位元首,而國民黨黨魁出任的行政院長(總理/首相)就拿到了實權。這是國民黨的如意算盤。

如果不是政治算計,而從選擇最佳國家體制的角度,內閣制和總統制,到底哪種制度對台灣比較有利?我個人認為,美國模式的總統制是一個更有優越性的選擇:

首先,台灣現有體制雖被稱為“總統內閣混合制”,但其實已偏向“總統制”:總統直選產生,並有較大權力。行政院長(相當西方的總理)是由總統提名(立法院通過)並服從總統。在現有體制下,如繼續往總統制邁進,比從頭實行內閣制代價要小。

第二點更重要,總統制比內閣制更穩定。美國的憲政民主公認比較成熟,四年一選總統,同時改選參眾兩院議員。由于是採取贏者通吃的規則,所以國會基本是兩大黨主導,沒有小黨的空間。即使美國總統觸犯法律被國會彈劾,也是副總統繼任,行政部門照舊運作,不存在內閣制那種提前解散國會、或總理被不信任票趕下台的政治危機。美國政局穩定,並是全球唯一超強,跟這種體制有相當的關係。

內閣制被認為更能照顧各種團體的利益,因為小黨也能進入國會。但其弊端也很明顯。由于不是直選總統,而是選政黨(由多數黨的黨魁出任有實權的總理或首相),結果導致小黨林立。同時由于選票被眾多小黨瓜分,大黨很難拿到國會多數,只能聯合小黨組閣。但聯合政府往往因政治分肥不均或內鬥,某小黨撤回支持而導致垮台,被迫提前全國大選。

這種制度不僅更刺激政黨內部、政黨之間的政治交易,也使選民對國會內訌不滿,對選舉頻繁厭倦,導致投票熱情下降,政治參與感冷漠。

這種情況在很多內閣制國家出現。最典型的是意大利,自1946年公民投票廢除君主制、建立內閣制的共和體制、開始選舉,到今年(2015)總共69年,意大利卻已經產生了64屆政府!差不多每年一屆。在這64屆政府中,只有一個總理(貝盧斯科尼)勉強做滿了任期,其他全部都被倒閣或被迫提前選舉。

“內閣制”導致國會常內訌,聯合政府難以為繼,只得重選。意大利的頻繁選舉、權爭激烈,內閣像跑馬燈,連歐洲媒體本身都稱其為“鬧劇”。

世界最大的民主國家印度(人口僅次于中國)也是這樣,因為實行內閣制,很多時候執政黨無法拿到國會多數席位、而被迫組聯合政府,結果因小黨鬧分裂,而不得不提前大選。例如1998年那次全國大選,右翼人民黨(BJP)雖得票第一,但席位在國會沒過半,只得與19個小黨組成聯合政府,結果一個5席的小黨“反叛”,人民黨內閣就在反對黨的“不信任”投票中因跑了一票而垮台,而被迫舉行全國大選。印度現有合格選民8.14億,政黨700多個,在國會贏得席位的黨就有36個,整個投票計票過程用了20多天,可謂花費巨大,勞命傷財(2014年印度大選花費50億美元)。

相比之下,總統制比較穩定,總統只要不因犯法而被彈劾,就可穩做一屆。這樣不僅有利對國家的管理,國家元首也不必煞費苦心跟小黨周旋、交易,更可促進政局穩定和政治生態的健康。

另外,台灣如實行總統制,就可全面廢除現有的“不分區立委”制。所有立委都得憑自己的能力由票選產生,而不是靠跟黨高層的關系,或以團體代表名義,旱澇保收地直入立法院。

在美國,100名聯邦參議員和435名眾議員,以及所有地方議員,都是通過一人一票的選舉產生,美國的建國之父們沒有設立“分肥立委”,也沒有指定利益團體或族群代表的制度。即使對土著的印第安人,也沒有設國會保障名額,所有人都得經過選票,真正體現主權在民。

而像目前台灣這種既傾向總統制,又有“不分區立委”的“混合”,實在是到了混亂程度。

如果實行完全的總統制,就不會因為總統大選的當選人得票率沒過半(或雙方差距在5%或50萬票之內),為了所謂的政局穩定,在反對黨的壓力下不得不籌組聯合政府。而聯合政府從來都是假聯合、真內鬥(各黨派之間爭奪權力)。

還以美國為例,二千年美國總統大選,有一億多人投票,即使在關鍵的佛州,共和黨候選人布什只領先500多票,如此票數接近,美國也沒有組聯合政府;畢竟是總統制,就不再採用印度、意大利、以及英國、德國等那樣的聯合內閣。

以台灣的政治現狀,如傾向總統制,就更不宜組聯合內閣。尤其是在藍綠強烈意識形態之爭的情況下,所謂聯合內閣,必定是徒有其名,甚至徒增紛擾。而採取贏一票也是贏的通吃規則和觀念,更有助于長遠的制度性穩定。也就是說,從制度層面,就堵住了哪個黨派想政治算計(權爭)的路子;而回歸到完全尊重民意、尊重一人一票的選舉結果。

2015年1月19日于美國

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2015-01-19

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