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台灣應選擇“總統制” 廢除不分區立委

曹長青

台灣自1996年總統直選、開啟民主體制之後,其政壇之爭,和西方以及亞洲其他民主國家都有很大不同,焦點不在經濟體制的左右分野,而在國家主權及定位上。這當然根本原因在於對岸的威脅,很大程度上難以內部自我解決。但在體制本身方面,只要朝野取得共識,就可以解決。

那麼從世界上現有的體制和經驗來看,總統制或內閣制,到底哪一種更適合台灣?我個人認為,美國模式的總統制是一個更有優越性的選擇:

首先,台灣現有體制雖被稱為“總統內閣混合制”,但其實已偏向“總統制”:總統直選產生,並有較大權力。行政院長(相當西方的總理)是由總統提名(立法院通過)並服從總統。在現有體制下,如繼續往總統制邁進,比從頭實行內閣制代價要小。

第二點更重要,總統制比內閣制更穩定。美國的憲政民主公認比較成熟,四年一選總統,同時改選參眾兩院議員。由於是採用贏者通吃的規則,所以國會基本是兩大黨主導,沒有小黨的空間。美國總統除非觸犯法律被國會彈劾,否則不存在提前解散國會、或被不信任票趕下台的政治危機。美國政局穩定,並是全球唯一超強,跟這種體制有相當的關係。

內閣制被認為更能照顧各種團體的利益,因為小黨也能進入國會。但其弊端也很明顯。由於不是直選總統,而是選政黨(由國會多數黨的黨魁出任有實權的總理或首相),結果導致小黨林立。同時由於選票被眾多小黨瓜分,大黨很難拿到國會多數,只能聯合小黨組閣。但聯合政府往往因政治分肥不均或內鬥,某小黨撤回支持而導致垮台,被迫提前全國大選。這種制度不僅更刺激政黨內部、政黨之間的政治交易,也使選民對國會內訌不滿,對選舉頻繁厭倦,導致投票熱情下降,政治參與感冷漠。

這種情況在很多內閣制國家出現。最典型的是意大利,自二戰結束66年以來,意大利已產生62屆政府,差不多每年一屆。主要是因為“內閣制”導致國會常內訌,聯合政府難以為繼,只得重選。現已三年的貝魯斯柯尼內閣是戰後意大利執政時間最長的政府之一。

加拿大也因內閣制而不斷選舉,過去五年已舉行了三次,直到今年五月的選舉,執政的保守黨才獲得國會多數席位,終於暫時穩定了加國政局。

世界最大的民主國家印度(人口僅次於中國),上屆執政的人民黨內閣垮台,也是因與19個小黨組成聯合政府,結果一個五席小黨“反叛”,人民黨內閣就在反對黨的“不信任”投票中因跑了一票而垮台,被迫舉行全國大選。印度合格選民七億多,政黨七百多,整個投票計票過程用了二十多天,可謂花費巨大,勞命傷財。

相比之下,總統制比較穩定,總統只要不因犯法而被彈劾,就可穩做一屆。這樣不僅有利對國家的管理,國家元首也不必煞費苦心跟小黨周旋、交易,更可促進政局穩定和政治生態的健康。

另外,台灣如實行總統制,就可全面廢除現有的“不分區立委”制。所有立委都得憑自己的能力由票選產生,而不是靠跟黨高層的關係,或以團體代表名義,旱澇保收地直入立法院。

在美國,100名聯邦參議員和435名眾議員,以及所有地方議員,都是通過一人一票的選舉產生,美國的建國之父們沒有設立“分肥立委”,也沒有指定利益團體或族群代表的制度。即使對土著的印第安人,也沒有設國會保障名額,所有人都得經過選票,真正體現主權在民。

而像目前台灣這種既傾向總統制,又有“不分區立委”的“混合”,實在是到了混亂程度。

二千年大選,由於選票差距極為接近,結果產生嚴重黨爭。那麼這次總統大選,如果當選人得票率沒過半,或雙方差距在5%或50萬票之內,是否應從政局穩定角度籌組聯合政府?

從美國的經驗來看,不應該這樣做。二千年美國總統大選,有一億多人投票,即使在關鍵的佛州,共和黨候選人布什只領先幾百票,如此票數接近,美國也沒有組聯合政府;畢竟是總統制,就不再採用目前英國(和上屆德國政府)那樣的聯合內閣。

以台灣的政治現狀,如傾向總統制,就更不宜組聯合內閣。尤其在藍綠強烈意識形態之爭的情況下,所謂聯合內閣,必定是徒有其名,甚至徒增紛擾。而採取贏一票也是贏的通吃規則和觀念,可能更有助於長遠的制度性穩定。

——原載台灣《新新聞》週刊2011年7月20日

2011-07-22

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