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從意大利、印度看「內閣制」

曹長青

今天,意大利產生了新政府,兩個數字都具戲劇性﹕71歲的貝盧斯科尼第三次當總理;二戰結束了63年,意大利產生了62屆政府。

在人類的歷史中,可能找不出哪個國家,平均每年產生一屆政府,意大利創造了「記錄」。而所以出現這種政治景觀,和意大利實行「內閣制」有直接的關係。

上屆意大利普洛迪政府才僅維持了20個月,而在此之前,貝盧斯科尼做過五年總理,就被「驚呼」創造了奇跡,因以前的內閣,平均不到一年就垮台。九十年代貝盧斯科尼第一次任總理,只當了七個月。

意大利連續換總理、不斷選舉,主要因為其「內閣制」是選政黨而不選總統,這種政治體制導致小黨林立;由於小黨很多,瓜分了選票,因此大黨很難拿到國會多數,因此只能找小黨組閣。但在聯合執政中,任何一個小黨的不滿或撤回支持,都可能導致執政黨在國會支持票數不過半,被「不信任票」投垮。

前年普洛迪出任總理,就是和九個黨聯合組閣。後來其中兩個黨和普洛迪的大黨「內鬨」分裂,導致普洛迪政府失去國會多數,因此執政不到兩年,就不得不解散國會,於昨天舉行全國大選。

近年因「內閣制」而出現這種政壇戲劇性變化的,不僅有歐洲的意大利,還有亞洲被稱為世界最大民主國家的印度。十年前,執政的人民黨內閣垮台,也是因與19個黨組成「聯合政府」,後來一個女演員領導的18席小黨「反叛」,而另一個名女人領導的五席小黨「背信棄義」,結果「人民黨內閣」在「不信任票」中僅少一票而垮台。印度國會有545五席,兩個小黨的席位還不到半成,但就導致必須解散國會,印度提前舉行了第13次全國大選。

印度人口超過10億,合格選民有近七億,政黨750個。印度設了70萬個投票所、100萬電子投票機,整個投票過程分五階段進行,投票和計票用了20多天!真是勞民傷財,花費巨大,但這就是「民主」,必須服從已確立的政治體制。

贊成「內閣制」的人認為,這種政治體制有利於各種聲音(小黨代表各種利益團體)都能進入國會。但內閣制的弊端也很明顯,聯合內閣往往因政治分肥不均或內鬥,而易失去國會多數,結果像意大利和印度那樣,只能提前大選。但由於選舉頻繁,再加上對內閣「內鬥」的反感,選民熱情會下降,像這次意大利選舉,投票率就相當低,人們已厭倦了政治「戲劇化」。

相比之下,「總統制」則比較穩定,因為是選人不選黨,只要當選,總統不被彈劾,就可穩做四年,這樣不僅有利對國家的管理,國家領導人也不必煞費苦心和小黨周旋、交易,更可促進政局穩定和政治的健康。

——原載台北《自由時報》2008年4月14日「曹長青專欄」

2008-04-14

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